argomento: Attuazione del tributo - Legislazione e prassi

PAROLE CHIAVE: digitalizzazione - intelligenza artificiale - riscossione

di Paola Milioto

1. Nonostante la Legge delega (l. 9 agosto 2023, n. 111), abbia dedicato molta attenzione alla digitalizzazione (e, in parte, ai sistemi di intelligenza artificiale), sia in ambito procedimentale, che in ambito processuale – anche attraverso sistemi di standardizzazione e trasmissione telematica di informazioni –, nel settore della riscossione si può affermare che poco è stato fatto. Già nella legge delega l’unico riferimento alla digitalizzazione della riscossione era nell’art. 18, il quale aveva previsto la possibilità di “incrementare l'efficienza dei sistemi della riscossione, nazionale e locali, e semplificarli, orientandone l'attività secondo i principi di efficacia, economicità e imparzialità e verso obiettivi di risultato, anche attraverso […] la tempestiva trasmissione telematica delle informazioni relative all'attività svolta” (art. 18, comma 1, lettera a, n. 6). Previsione, questa, recepita nel D.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il quale ha, appunto, “digitalizzato” il settore della riscossione solo introducendo disposizioni – come peraltro previsto nella delega – volte alla trasmissione telematica dei dati. In particolare, si rinvengono solo cinque riferimenti nel decreto – peraltro demandandone la compiuta disciplina all’emanazione di appositi Decreti del MEF –, in specie:

(i) all’art. 2, co. 1, lett. d), il quale prevede che l’Agenzia delle entrate-Riscossione, nello svolgimento delle attività di pianificazione annuale, e relativamente alle quote affidate, assicura “la trasmissione telematica all'ente creditore […] dei flussi informativi concernenti lo stato delle procedure relative alle singole quote, nonché le riscossioni effettuate nel mese precedente”;

(ii) all’art. 3, co. 2, in tema di discarico automatico o anticipato, prevedendo che “l'Agenzia delle entrate-Riscossione può trasmettere in qualsiasi momento all'ente titolare del credito, telematicamente […] la comunicazione di discarico anticipato delle quote che le sono state affidate dal 1° gennaio 2025 e per le quali la stessa ha rilevato, ad esempio, la chiusura del fallimento o della liquidazione giudiziale”;

(iii) sempre sul discarico, all’art. 3, co. 4, nel quale è consentito agli enti creditori di richiedere all'agente della riscossione la documentazione disponibile, relativa all'attività di riscossione svolta, se necessaria per l'esercizio del diritto di credito, la quale sarà presentata telematicamente;

(iv) all’art 6, co. 3, che prevede modalità anche telematiche di controllo di conformità dell'azione di recupero dei crediti, da parte dell’ente creditore nei confronti dell’Agenzia delle entrate-Riscossione; e, infine

(v) all’art. 17, co. 1, in materia di resa del conto, prevedendo che “l'amministrazione stessa a trasmettere annualmente e telematicamente alla Corte dei conti il riepilogo dei dati forniti dalle persone incaricate della riscossione”.

È possibile avvedersi, insomma, di come il settore della riscossione sia stato scarsamente interessato dalla digitalizzazione e non sia stato dotato di sistemi di intelligenza artificiale.

Appare dunque, interessante, indagare quali siano i possibili spazi operativi della digitalizzazione e dell’intelligenza artificiale in tale settore.

2. Occorrono, però, due premesse di carattere generale (i) una di ordine classificatorio, tra atti preliminari della riscossione e atti propriamente esecutivi e (ii) una di ordine definitorio, che segni la differenza tra digitalizzazione e intelligenza artificiale, al fine di meglio comprendere se, come e in quale misura la riscossione (volontaria o coattiva) possa essere permeata dall’evoluzione digitale.

Quanto alla prima distinzione, nell’attuale sistema della riscossione, così come impostato successivamente alla riforma del 2010, bisogna tenere a mente come l’utilizzo sempre più massiccio di atti impo-esattivi (che hanno la funzione pure di precetto e titolo esecutivo) rende il fenomeno della digitalizzazione e dell’intelligenza artificiale del tutto marginale nella fase iniziale-preliminare (quantomeno in caso di controlli sostanziali; essendo già intrisi di automatizzazione il mondo dei controlli cartolari). Tali atti impo-esattivi non sono più veri e propri atti della riscossione, ma sono atti di accertamento con funzione riscossiva, per cui le caratteristiche proprie di questi atti sono quelle tipiche degli atti di accertamento. Tale genesi, che àncora gli atti impo-esattivi alla disciplina degli atti impositivi, rende gli stessi meno permeabili agli automatismi, non potendosi prescindere da una valutazione (umana) da parte dell’amministrazione finanziaria.

Va detto, che al momento vi è un certo scetticismo riguardo l’utilizzo degli algoritmi, soprattutto da parte della giustizia amministrativa (si richiamano, ad esempio, Consiglio di Stato, 8.4.2019, n. 2270; Consiglio di Stato, 13.12.2019, n. 8472). Per questa ultima, l’uso degli algoritmi va relegato allo svolgimento di attività prive di discrezionalità, con applicazione naturale nell’esercizio di poteri vincolati (di tale parere anche quella parte della dottrina che ritiene come l’algoritmo sia incompatibile con una adeguata valutazione della complessità di talune situazioni: si veda J. B. Duclrecq, L’automatisation algorithmique des décisions administratives individuelles, in Revue du droit public, 2019, 2, 295 ss.; A. G. Orofino, La patologia dell’atto amministrativo elettronico. Sindacato giurisdizionale e strumenti di tutela, in Foro amm. CDS, 2002, 2256 s.s.); ciò, ancorché la pronuncia n. 8472/2019 più sopra citata abbia ammesso talune aperture, riconoscendo uno spazio di operatività maggiore all’utilizzo dell’algoritmo anche alle attività discrezionali, “purché sia garantita la piena conoscibilità del modulo decisionale utilizzato”, ponendosi in linea con quella parte della dottrina che da tempo evidenziava i vantaggi dell’algoritmo sulla trasparenza informatica, sulla riduzione delle disparità di trattamento, sull’ampiamento della partecipazione dei soggetti interessati nonché sulla certezza nell’applicazione del diritto (F. Costantino, Autonomia dell’amministrazione e innovazione digitale, Napoli, 2012, 174; sul punto si richiama il contributo di F. Paparella, Procedimento tributario, algoritmi e intelligenza artificiale: potenzialità e ischi della rivoluzione digitale, in La digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria tra contrasto all’evasione e tutela dei diritti del contribuente, Volume II, (a cura di) E. Marello, A. Contrino, Milano 2023, pagg. 18 ss.). Ecco allora che si potrebbe ipotizzare un impiego a breve degli algoritmi per la fase di innesco delle verifiche: gli algoritmi sarebbero infatti in grado di processare migliaia di informazioni per customizzare profili di rischio dei contribuenti da sottoporre a verifica. Più difficile, anche in ragione della citata giurisprudenza, ipotizzare che gli algoritmi possano, in un futuro forse più remoto, elaborare e ponderare il materiale istruttorio. Ma nulla si può ad oggi escludere.

Discorso diverso deve essere sviluppato in relazione agli atti successivi (e alla fase propriamente dell’esecuzione), che presentano una connotazione estremamente esecutiva e si prestano ad essere contaminati da fenomeni di digitalizzazione e di intelligenza artificiale, in ragione del fatto che in tale fase le valutazioni e gli spazi discrezionali scemano grandemente.

3. Quanto alla seconda distinzione, si definisce la digitalizzazione come quel fenomeno di automatizzazione di alcune procedure, mentre, si qualifica l’intelligenza artificiale come un insieme di strumenti, software e hardware capaci di eseguire compiti normalmente associati all’intelligenza naturale analizzando il proprio ambiente (composto di dati e informazioni digitalizzate) e compiendo azioni, con un certo grado di autonomia, per raggiungere specifici obiettivi (si veda Guidara, Accertamento dei tributi e intelligenza artificiale: prime riflessioni per una visione di sistema, in Dir. Prat. Trib., 2/2023; M. Gabrielli, Dalla logica al deep learning: una breve riflessione sull’intelligenza artificiale, in U. Ruffolo (a cura di), XXVI Lezioni di diritto dell’intelligenza artificiale, Torino, 2021, 21; B. G. Buchanan, T. E. Headrick, Some Speculation About Artificial Intelligence and Legal Reasoning, in Stan. l. rev., 1970, vol. 40, n. 23). In tal senso anche la giurisprudenza (si veda il TAR Lazio, sentenza 10.9.2018, n. 9224) ha specificato come l’automatizzazione, a differenza dell’intelligenza artificiale, rappresenta “un meccanismo informatico o matematico del tutto impersonale e orfano di capacità valutazionali delle singole fattispecie concrete, tipiche invece della tradizionale e garantistica istruttoria procedimentale che deve informare l'attività amministrativa, specie ove sfociante in atti provvedimentali incisivi di posizioni giuridiche soggettive di soggetti privati e di conseguenziali ovvie ricadute anche sugli apparati e gli assetti della pubblica amministrazione”.

4. Orbene, se si accetta tale distinzione, è forse possibile giungere a una prima conclusione (che rappresenta, però, il punto di partenza del ragionamento in questa sede sviluppato) che se la riscossione volontaria si presta maggiormente ad essere (solo) digitalizzata (si pensi all’F24 – forse ulteriormente automatizzabile se si potesse pensare a una sorta di domiciliazione bancaria in taluni casi, come nel caso dell’IMU –, piuttosto che alla dichiarazione precompilata; per una maggiore analisi si rimanda a Odoardi, La riscossione dei tributi nell’era digitale, in Diritto Tributario Digitale, (a cura di L. del Federico, F. Paparella), Pisa, 2023, pp. 253), la riscossione coattiva, invece, oltre ad ammettere sistemi di digitalizzazione, si presta a possibili interventi anche di intelligenza artificiale, che presuppone dei processi elaborati, cioè dei processi di scelta.

Ed è allora in tale fase, quella della riscossione coattiva propriamente esecutiva (cioè tutta quella attività che segue la notifica degli atti e che è preordinata al soddisfacimento del credito tributario), che ci si deve interrogare su quali siano gli spazi governabili dall’intelligenza artificiale, ricordandosi sempre che quest’ultima, comunque, presuppone – per il suo utile funzionamento – un’ampia digitalizzazione dei processi e la dematerializzazione degli atti. Fase questa – quella della riscossione coattiva propriamente esecutiva – nella quale, peraltro, è possibile immaginare taluni interventi tanto nel medio periodo, quanto nel lungo periodo.

5. Nel medio periodo, la condicio sine qua non per riconoscere alla digitalizzazione e all’intelligenza artificiale uno spazio di manovra è garantire una compiuta mappatura delle banche dati patrimoniali esistenti (ad esempio, il PRA, il catasto, l’anagrafe dei conti correnti), un grande scambio di informazioni a monte (digitalizzazione) e una efficace interconnessione tra le stesse, che permetta di evidenziare subito se esistono dei beni di proprietà del contribuente da poter sottoporre fruttuosamente ad esecuzione – in quanto capienti o non soggetti a diritti di prelazione e, quindi, idonei a soddisfare le esigenze del Fisco – e, se sì, in modo da riuscire a selezionarli in automatico (intelligenza artificiale). Si riuscirebbe così ad individuare immediatamente il bene aggredibile, evitando inutili dispendi di energia (umana) già nella fase di ricerca del bene da sottoporre ad esecuzione. Si pensi, ad esempio, all’ipotesi in cui sia già stata iscritta ipoteca da parte di una Banca su un bene immobile; oppure al caso in cui vi sia un bene mobile registrato (in ipotesi un’autovettura) intestato al contribuente, ma non di sua proprietà perché per esempio ne dispone con la formula del noleggio; oppure al caso in cui sia immediatamente possibile ritrarre informazioni sulla giacenza media dei conti bancari dei contribuenti, soprattutto quando questa dovesse riportare un valore eccessivamente basso. Ecco, in tali casi è evidente che i predetti beni verrebbero automaticamente esclusi dalla selezione, in quanto alla loro aggressione non farebbe seguito alcun risultato esecutivo utile per il Fisco.

Insomma, nel medio periodo è possibile, sì, individuare margini di operatività per l’intelligenza artificiale e per la digitalizzazione ma, ferma comunque la necessità che vi sia una interconnessione tra le banche dati patrimoniali, in ogni caso la natura fattuale e pratica della fase propriamente esecutiva rende meno agevole una estensione massiccia della digitalizzazione, in quanto una volta selezionato in automatico il bene da aggredire, occorre rispondere all’interrogativo se sia possibile prescindere dall’intervento dell’uomo.

La risposta, allo stato, non può che essere negativa, anche se con ampiezza differente a seconda delle diverse forme di esecuzione. Ciò in quanto è evidente che, se nell’unico caso del pignoramento presso terzi è possibile individuare già da adesso un quasi generale automatismo (posto che l’art. 72 del d.P.R. n. 602/1973 prevede che l’atto di pignoramento di fitti o pigioni dovute da terzi al debitore iscritto a ruolo o ai coobbligati debba contenere, in luogo della citazione di cui al numero 4, del comma 2 dell'articolo 543 c.p.c. – e, quindi, con una notevole semplificazione rispetto alle procedure ordinarie –, l'ordine all'affittuario o all'inquilino di pagare direttamente all’Agente della riscossione i fitti e le pigioni scaduti e non corrisposti nel termine di quindici giorni dalla notifica ed i fitti e le pigioni a scadere alle rispettive scadenze fino a concorrenza del credito per cui procede l’Agente della riscossione), invece nelle ipotesi di pignoramento mobiliare (anche di beni mobili registrati) e di pignoramento immobiliare non è immaginabile prescindere oggi (parzialmente o totalmente) dall’attività dell’uomo. Prendendo come esempio il primo caso, infatti, è necessario che la materiale espropriazione del bene da sottoporre a vendita venga in concreto effettuata da un essere umano, nella veste dell’Agente della Riscossione. Vero è che anche nel pignoramento mobiliare possiamo già riconoscere una certa automatizzazione, ad esempio, nell’iscrizione del fermo amministrativo dei veicoli, ex art. 86, d.P.R. n. 602/1973, ma in ogni caso il percorso verso la compiuta digitalizzazione e verso l’utilizzo concreto dell’intelligenza artificiale non è giunto ancora a compimento, in quanto solo entro tali limitati spazi è possibile rinvenire un margine di operatività degli stessi, dovendo l’utilizzo del computer ad oggi immancabilmente arrestare la propria corsa dinnanzi all’impossibilità di escludere l’essere umano in alcune forme di pignoramento (come, appunto nel pignoramento delle autovetture).

6. Nel lungo termine, invece, possiamo immaginare (ma solo immaginare) di sostituire l’intervento dell’uomo con l’ausilio della digitalizzazione e della tecnologia, anche nelle fasi propriamente pratiche e fattuali. Si può ipotizzare, ad esempio, l’intervento di robot che materialmente effettuino i pignoramenti, verificando quali beni sono presenti, fotografando i beni da sottoporre a pignoramento, individuando automaticamente il valore dei beni sulla base di banche dati mondiali (digitalizzazione) che classifichino per categorie i beni attribuendo un range di valore per ciascuna categoria.

7. Ad oggi, questo, però e come anticipato, resta soltanto una fantasia in quanto la rivoluzione digitale nella fase della riscossione è ancora molto lontana, quantomeno per ciò che riguarda la fase della riscossione coattiva propriamente esecutiva. Basti pensare che nello D.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, recante, come detto in premessa, «Disposizioni in materia di riordino del sistema nazionale della riscossione» la parola “digitale” è presente solo una volta, all’art. 6, comma 4, nella parte in cui è previsto che con la comunicazione di avvio del procedimento che l’ente creditore deve notificare all’Agenzia delle entrate-riscossione, per l’inizio dell’attività di controllo, il primo soggetto può richiedere al secondo “la trasmissione, entro centoventi giorni, della documentazione, analogica o digitale, relativa alle quote da sottoporre al controllo”.

Quindi, con un impatto del tutto irrilevante ai nostri fini. Come irrilevanti sono, come detto, i riferimenti che il D.lgs. n. 110/2024 fa alle modalità telematiche di trasmissione dei dati, in quanto pare davvero poca cosa rispetto a quanto avrebbe potuto fare il legislatore, anche considerando che sarebbe davvero anacronistico immaginare ad oggi un invio dei dati in maniera differente.