argomento: Profili europei e Internazionali - Legislazione e prassi

PAROLE CHIAVE: diritto tributario dell’Unione Europea - Faster (Direttiva Ue) - esenzione

di Alessandro Tropea

1. In sede europea si parla dal 2009 dell’unificazione e della semplificazione delle procedure di esenzione e rimborso delle ritenute sui dividendi e sugli interessi di fonte europea. In particolare, la Commissione, mediante la Raccomandazione del 19 ottobre 2009 (2009/784/CE), aveva esortato gli Stati membri ad individuare meccanismi comuni circa il trattamento fiscale delle ritenute alla fonte applicate sui guadagni finanziari. Ciò per conseguire due finalità: per un verso, incoraggiare l’unificazione del mercato unico in materia di libera circolazione dei capitali e degli investimenti (art. 115 TFUE); dall’altro, adottare strumenti capaci di contrastare fenomeni di evasione. Dopo molti anni di dibattiti, il 19 giugno 2023 la Commissione ha presentato la proposta di Direttiva Faster (Faster and Safer Tax Excess Relief). Tale proposta appartiene a quelle tipologie di procedure legislative speciali, nei quali il Consiglio agisce come legislatore unico, richiedendo – però – l’approvazione del comando legale all’unanimità dei suoi componenti. Il 28 febbraio 2024 e il 14 novembre 2024, il Parlamento ha espresso il suo parere favorevole a tale Direttiva. Pertanto, il 10 dicembre 2024 il Consiglio ne ha adottato la versione finale. Gli Stati membri dovranno recepire – con proprie leggi domestiche – la predetta Direttiva entro il 31 dicembre 2028. Tali norme nazionali dovranno entrare in vigore il 1° gennaio 2030. Sotto il profilo oggettivo e soggettivo, la Direttiva Faster mira ad uniformare, in tutta l’Unione, le procedure di esenzione e rimborso delle imposte eseguite da un sostituto europeo in concomitanza dell’erogazione di dividendi e interessi percepiti da un sostituito altrettanto europeo. I soggetti coinvolti sono, quindi, le persone fisiche residenti in uno degli Stati membri dell’Unione, il cui investimento finanziario è fiscalmente collocato presso un intermediario residente in un altro Stato europeo (per i dettagli dei profili fiscali nazionali coordinati ai principi generali dell’Unione, si veda Pistone, Diritto tributario europeo, ed. III, Torino, 2022, p. 23 ss. Per una visione dei principi generali del mercato unico, cfr. M.C. Fregni, UE Customs Union and Free Market. Reflections on the Side-Lines of Brexit and the UK’s Withdrawal from the UE, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2019, p. 424 ss.).    

2. Per comprendere il contenuto innovativo della Direttiva Faster, appare opportuno evidenziare le variegate ed eterogenee modalità che caratterizzano oggi le procedure di esenzione e rimborso delle predette ritenute alla fonte. In generale, come noto, quando un privato residente in uno Stato Ue esegue un investimento azionario o obbligazionario, avvalendosi di un intermediario residente in un altro Stato Ue, il frutto di tale investimento (dividendi o interessi) viene percosso da una ritenuta secondo le regole previste dal Paese fonte dell’investimento. Successivamente, tale provento deve essere dichiarato e tassato secondo le leggi dello Stato di residenza dell’investitore. In questo contesto, gli Stati europei (quelli della fonte e della destinazione del reddito finanziario), al pari di altri Stati extra-Ue, regolamentano la rispettiva potestà impositiva concorrente mediante trattati internazionali, aventi ad oggetto l’eliminazione della doppia imposizione. Tali trattati, solitamente – come noto – di derivazione OCSE, prevedono l’applicazione, nello Stato della fonte del reddito: (i) o di una ritenuta avente una aliquota ridotta, in raffronto a quella applicata dalla legge nazionale; (ii) o di una definitiva esenzione tributaria. Guardando ai singoli Stati mebri Ue, la ritenuta ridotta o l’esenzione possono essere direttamente applicate dal soggetto che eroga il reddito, previa esplicita domanda di un non residente o mediante la richiesta di rimborso da avanzare all’amministrazione finanziaria dello Stato della fonte. Ebbene, si tratta di procedure eccessivamente macchinose e costose per gli enormi adempimenti che i singoli ordinamenti richiedono (con riguardo allo schema generale delle ritenute e dei rimborsi, cfr. Melis, Manuale di diritto tributario, ed. VI, Torino, 2024, p. 477 ss. Invece, con riferimento al coordinamento delle legislazioni nazionali ed europea, cfr. F. Amatucci, La sovranità fiscale nazionale. Tra erosione e consolidamento, Torino, 2022, p. 139 ss.).

3. È stata la stessa Commissione europea a richiamare – nel corso dell’iter di approvazione della Direttiva Faster – l’importante indagine sull’inefficienza del sistema europeo delle ritenute alla fonte gravanti sui guadagni finanziari ( Hölz-M. Molko, Withholding taxes on dividends in the European Union, in Better Finance, DSW, 2023, p. 13 ss.). In tale studio si evidenzia che circa il 70% delle persone fisiche residenti in Europa, che hanno eseguito investimenti azionari e obbligazionari presso intermediari residenti in differenti Stati europei, pur avendo potuto beneficiare di un’aliquota ridotta della ritenuta alla fonte applicata sul reddito percepito, non hanno effettuato alcuna richiesta né all’intermediario e nemmeno all’amministrazione finanziaria dello Stato della fonte. Tale comportamento è stato adottato a causa della lunghezza, dell’onerosità e della complessità delle procedure tributarie previste da ogni singolo legislatore nazionale. Oltre a ciò, l’attuale sistema farraginoso ha – per così dire – agevolato fenomi di frode e di doppia non imposizione. Sono note le condotte abusive giornalisticamente definite Cum/Cum e Cum/Ex. La prima (Cum/Cum) circoscrive la condotta di investitori stranieri di vendere a investitori locali le loro azioni poco prima dell’erogazione del dividendo, così colpendo tale provento con aliquote inferiori rispetto a quelle previste per i non-residenti. Successivamente alla modesta tassazione, dette azioni, unitamente ai dividendi già (lievemente) tassati, ritornano agli originari investitori esteri. Invece, la seconda condotta (Cum/Ex) si realizza attraverso una rapida concatenazione di atti di compravendita della medesima azione, appena prima dell’erogazione del dividendo. In questo modo, più soggetti formulano alla medesima amministrazione finanziaria molteplici domande di rimborso della ritenuta eccedente quella convenzionale, subita – in effetti – solo da un soggetto non residente. È stato stimato che, dal 2000 al 2020, tali condotte abbiamo provocato un ammanco finanziario, in termini di minori imposte incamerate dagli Stati europei, pari a circa centoquaranta miliardi di euro (M. Vaudano-J. Baruch-A. Michel, «CumEx Files»: un pillage fiscal à 140 milliards d’euros, quatre banques françaises dans le viseur du fisc, in lemonde.fr, 21 ottobre 2021).

4. La Direttiva Faster elimina in radice le gravi circostanze di inefficienza del sistema europeo sull’imposizione sostitutiva connessa ai guadagni finanziari. I pregi di tale intervento normativo sono due. Da una parte, è estremamente interessante la definizione legale di «ritenuta alla fonte in eccesso», che è l’oggetto dell’esenzione o del rimborso, funzionali ad eliminare fenomeni di doppia imposizione economica e/o giuridica. Dall’altra, il Consiglio – con la Direttiva – non impone agli Stati di modificare il proprio quadro normativo in materia di ritenute alla fonte, ma semplicemente – e innovativamente – obbliga costoro ad adottare uguali strumenti di accertamento delle condizioni che legittimano l’esenzione o il rimborso. Analiticamente, la Direttiva definisce la predetta locuzione «ritenuta alla fonte in eccesso» come «la differenza tra l’importo della ritenuta alla fonte prelevata da uno Stato membro sui pagamenti a titolari non residenti di dividendi o interessi su titoli applicando l’aliquota nazionale generale e l’importo inferiore della ritenuta alla fonte applicabile da tale Stato membro agli stessi dividendi o interessi in conformità alla Convenzione sulla doppia imposizione o una normativa nazionale specifica, a seconda dei casi» (art. 3, par. 1, Direttiva Faster). Tale differenza, ove sussistente, deve formare oggetto di rimborso, se applicata, o direttamente esentata. I principali contenuti della Direttiva Faster sono tre. In primo luogo, viene istituito il certificato di residenza fiscale comune (eTRC), che consente la celere identificazione dell’investirore e dello Stato di sua residenza fiscale. In secondo luogo, sono state disciplinate due “procedure accelerate”, funzionali ad eliminare fenomi di doppia imposizione , quali la c.d. “esenzione alla fonte” e il c.d. “rimborso rapido”. Infine, è stato istituito un obbligo di comunicazione, standardizzato in tutta Europa, gravante in capo agli intermediari finanziari certificati (CFI), così da facilitare l’autorità fiscale di ogni signolo Stato membro ad individuare le operazione finanziarie transfrontaliere (fra i primi commenti pratici, si veda Valente, Investimenti transfrontalieri e doppia imposizione: accordo ECOFIN sulla proposta Direttiva FASTER, in Fisc. comm. int., 2024, 11, p. 45).

5. Guardando al dato testuale delle disposizioni, il «certificato di residenza fiscale comune» (eTRC) è quello che suscita peculiari osservazioni fra i vari istituti ideati dalla Direttiva Faster. In particolare, si tratta di un certificato digitale. Solo per suo tramite il contribuente investitore potrebbe beneficiare delle procedure accelerate preordinate al rimborso o all’esenzione. In questo senso, è fatto obbligo agli Stati membri di adottare un procedimento automatizzato, idoneo a rilasciare i certificati a favore di una persona fisica ritenuta fiscalmente residente nello Stato. Dal punto di vista ontologico, l’aspetto cruciale di tale documento dematerializzato è dato dalla portata espansiva del suo valore probatorio. Infatti, pur essendo emesso da uno Stato membro, seguendo tecniche che garantiscano il sigillo elettronico dell’autorità pubblica che lo emana (Reg. Ue 910/2014, “Sistema eIDAS”), il certificato di residenza estrinseca la sua efficacia probatoria verso un diverso ordinamento. Quindi, al fine di rendere effettivo il riconoscimento giuridico di detto certificato da parte di un Paese diverso da quello che lo ha emesso, occorrerebbe che i tutti gli Stati membri disciplinino – di comune accordo – le regole che conducano a definirlo prova legale, avente forza privilegiata. La Direttiva nulla dice sul punto, giustamente. L’assenza di una tale auspicato coordinamento potrebbe sortire l’indesiderato effetto tale per cui ogni Stato genererebbe il certificato a favore del proprio residente, ma – rimanendo indefinito il perimetro dell’oggetto di prova (se tutto il documento o se il suo contenuto o, ancora, se il periodo di validità) – tale documento potrebbe – nei confornti dell’altro Stato – rappresentare solamente una informazione parziaria del fatto, ma non una prova di tutta la fattispecie (residenza fiscale) funzionale ad eliminare la doppia imposizione giuridica (in materia di prova, in generale, cfr. Sartori, I limiti probatori nel processo tributario, Torino, 2023, p. 25 ss., in part. p. 32. Su tali aspetti, ancora, vedi G.M. Cipolla, La prova nel diritto tributario, in Dir. prat. trib., 2009, 3, p. 545 ss.).    

6. In definitiva, il giudizio sull’avvento della Direttiva Faster è pienamente positivo. Diverrano fluidi ed efficaci i rimborsi e le esenzioni dei tributi che colpiscono i guadagni finanziari transfrontalieri conseguiti dai residenti europei. Inoltre, verrano severamente compromesse le tecniche abusive dirette a provocare nebulose circostanze di doppia non imposizione. La tecnologia sul punto appare un baluardo europeo funzionale a proteggere l’interesse finanziario dei singoli Paesi membri, titolari del gettito di tali imposte. Tuttavia, è molto alto il rischio di uno sviamento dal conseguimento degli obiettivi principali, laddove gli Stati membri non chiarissero – comunitariamente – la portata probatoria del «certificato di residenza digitale». In particolare, ideologicamente, servirebbe la definizione di una regola generale europea, che definisca l’efficacia probatoria del documento. Essa dovrebbe altresì disciplinare il limite entro il quale l’amministrazione statuale potrebbe disconoscere l’efficaia dimostrativa del documento originato non internamente.